Uso privato di una strada pubblica: il parere del Consiglio di Stato

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L’Avvocato Maurizio Lucca analizza una recente sentenza del Consiglio di Stato che ha come focus l’uso privato di una strada pubblica.

In generale, l’occupazione di un’area pubblica (strada/piazza) richiede un titolo autorizzatorio, che può variare in relazione alla natura (destinazione) del bene, potendo, in presenza di determinate circostanze, sottrarre il bene dall’uso collettivo (senza possibilità di sottrazione dalla destinazione), avendo cura di giustificarne le ragioni: un esercizio della discrezionalità amministrativa nella comparazione di due interessi (quello privato richiedente e quello pubblico concedente) [1].

Destinazione dei beni pubblici

Si può, altresì, sottrarre il bene dalla sua particolare destinazione pubblica con la sdemanializzazione [2], con una destinazione per scopi diversi, dove le parti del rapporto assumono posizioni paritetiche: manca l’esercizio di un potere sovrano da parte della PA, passando dal regime autorizzatorio della concessione (per l’utilizzo temporaneo del bene) al contratto (di locazione per l’utilizzo del cit. bene) [3].

L’insieme si riflette inevitabilmente sull’estensione del potere discrezionale sia:

• per consentirne un uso temporaneo diverso, sottraendolo alla disponibilità collettiva, per meglio perseguire l’interesse pubblico;
• qualora sia venuto meno l’interesse pubblico con una diversa destinazione, in previsione anche della sua alienazione (c.d. valorizzazione).

Non da ultimo, i beni pubblici vanno concessi attraverso una procedura aperta, comparativa, trasparente mediante un interpello del mercato (c.d. evidenza pubblica), trattandosi sempre di una risorsa che appartiene alla Comunità e che la Pubblica Amministrazione è chiamata ad amministrare nell’interesse della civitas.

Orientamenti

La sez. V del Consiglio di Stato, sez. V, 7 gennaio 2025, n. 87, interviene per confermare il potere ampiamente discrezionale [4] della PA sulla scelta di concedere o meno un bene pubblico, negando l’autorizzazione all’occupazione del suolo stradale antistante ad un’attività di ristorazione: la motivazione si soffermava su ragioni di sicurezza e di tutela della vivibilità.

Nello specifico, il diniego veniva motivato dal fatto che l’occupazione, con sedie e tavoli di una porzione stradale, in prossimità di un edificio condominiale (entrata ai box) comportava serie criticità da una parte, di natura viaria dei residenti e dei mezzi di soccorso, dall’altra parte, la loro collocazione si poneva ad un limitata distanza dalle finestre degli abitanti al piano delle del condominio.

I Giudici di Palazzo Spada, dopo le questioni di rito, respingono il ricorso, ritenendo corretto (motivato) il provvedimento di parziale diniego della concessione di occupazione di suolo pubblico, sulle seguenti considerazioni:

• il provvedimento si connota da una spiccata discrezionalità;
• l’esercizio concreto della discrezionalità ha tenuto conto della situazione di fatto e delle esigenze pubbliche, indipendentemente dalle doglianze dei privati: una scelta, tra le più soluzioni astrattamente legittime, quella più rispondente alla tutela dell’interesse pubblico;
• l’inopportunità (ovvero, quella valutazione attinente al merito) di sottrarre la strada al suo uso naturale, ossia alla destinazione della stessa alla fruizione pubblica, concedendola parzialmente ad un uso esclusivo in favore di un privato non prevaleva sull’interesse pubblico;
• il bilanciamento fra i contrapposti interessi coinvolti ha fatto prevalere quello a non ostacolare il libero accesso dei mezzi di soccorso, nonché ai boxes del condominio, anche in considerazione dell’ampia porzione di area pubblica che comunque era stata concessa in occupazione alla società richiedente (la parte ricorrente).

Il precipitato riconferma la piena legittimità delle valutazioni discrezionali fatte dall’Amministrazione, dove sono presenti valide argomentazioni (ex art. 3 della legge n. 241/1990) [5] per non poter sottrare il bene pubblico all’uso collettivo (come una strada) in favore dell’uso privato:

• l’apparato istruttorio è stato corredato da accertamenti in loco;
• gli accertamenti hanno posto in evidenza delle concrete difficoltà di manovra dei mezzi sia privati che pubblici (quelli di soccorso);
• le distanze dei tavoli e delle sedie da posizionarsi avrebbero creato un evidente turbamento dell’ambiente residenziale dei condomini (e, quindi, della vivibilità delle abitazioni);
• (di conseguenza) l’interesse del privato, se potenzialmente può essere giustificato dal perseguimento di un preminente interesse pubblico per l’ente – in ogni caso – non deve confliggere (bilanciamento caso per caso) con altri interessi meritevoli di tutela (quella dei condomini).

Sintesi

La sentenza, nella sua sinteticità, esprime una precisa indicazione sulle modalità di redigere un atto, specie di diniego, dovendo curare l’istruttoria, motivando le ragioni poste alla base dell’atto, non soffermandosi su generali esigenze di tutela della viabilità o di salute pubblica, ma accertando – sul posto – la situazione che realmente compromette la circolazione dei mezzi, nonché l’esigenza quotidiana della quiete, quel bene che consente di vivere senza pregiudizi causati da terzi (il disturbo).

Il diniego all’utilizzo di un bene pubblico da parte di un privato è dunque ragionevole [6] in quanto utile per prevenire una causa di pericolo e di disturbo, proporzionato [7], in quanto si sacrifica in modo parziale l’interesse del ristoratore (esclusivamente riconducibile alla parte ricorrente), necessariamente recessivo a fronte del bene collettivo tutelato in via prioritaria, consistente nell’evitare di creare un intoppo alla regolare circolazione dei mezzi e un disagio alla pubblica quiete (pubblica tranquillità), che trova anche penale tutela [8].

Note

[1] Cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. III, 13 giugno 2022, n. 1594, Vedi, LUCCA, Discrezionalità nella concessione di suolo pubblico, segretaricomunalivighenzi.it, 27 aprile 2020.

[2] Nel caso di beni la cui destinazione all’uso pubblico derivi da una determinazione legislativa, la declassificazione dei medesimi deve avvenire in virtù di atto di pari rango non potendo trarsi da una condotta concludente dell’ente proprietario che postuli la cessazione tacita della patrimonialità indisponibile, TAR Sicilia, Catania, sez. III, 3 giugno 2021, n. 1821.

[3] L’appartenenza di un bene al patrimonio indisponibile di un Ente territoriale discende, non solo, dall’esistenza di un atto amministrativo che lo destini ad uso pubblico, ma anche dalla concreta utilizzazione dello stesso, TAR Sicilia, Palermo, sez. III, 31 maggio 2021, n. 1792.

[4] La concessione di spazi pubblici, comportando un utilizzo a fini privati di aree o locali che vengono così sottratti all’uso comune, è espressione di una potestà ampiamente discrezionale, sia nell’an, sia nella definizione di tempi, modi e condizioni dell’occupazione, Cons. Stato, sez. V, 6 novembre 2024, n. 8868.

[5] Non sempre i chiarimenti resi dall’amministrazione nel corso del giudizio, anche se offerti attraverso atti processuali o scritti difensivi, costituiscono un’inammissibile integrazione postuma della motivazione dell’atto, in particolare allorché essi risultino effettuati mediante richiamo agli atti del procedimento amministrativo e nella misura in cui i documenti dell’istruttoria svolta in quella sede offrano elementi sufficienti e univoci dai quali possano ricostruirsi le concrete ragioni della determinazione in concreto assunta, Cons. Stato, sez. II, 7 gennaio 2025, n. 40.

[6] Di adeguatezza dei mezzi giuridici utilizzati e dei loro contenuti rispetto alle finalità perseguite, Cons. Stato, sez. III, 9 marzo 2021, n. 1956.

[7] Principio di proporzionalità – di matrice comunitaria e come tale recepito dal diritto interno – esige che gli atti amministrativi non debbono andare oltre quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato, TAR Emilia Romagna – Bologna, sez. I, 3 settembre 2024, n. 581.

[8] Cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 9 agosto 2023, n. 2030. La PA è tenuta ad osservare le regole tecniche o i canoni di diligenza e prudenza nella gestione dei propri beni, e, quindi, il principio del neminem laedere, con ciò potendo essere condannata al risarcimento del danno (ex artt. 2043 e 2059 c.c.), patito dal privato in conseguenza di immissioni nocive che abbiano comportato la lesione dei diritti, patrimoniali e non patrimoniali e, in particolare, del diritto alla salute e alla vita familiare, Cass., S.U., sentenze n. 21993/2020; n. 25578/2020; n. 23436/2022; n. 27175/2022; n. 5668/2023.

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